Las relaciones entre Andorra y la Unión Europea son un poco de amor-odio. Por una parte el Principado ansía su gran mercado internacional y sus facilidades en la mobilidad de capitales, mercancías y personas. También sus instituciones financieras y su capacidad para financiarse y su moneda única. Sin embargo, por otra parte rechaza su enorme burocracia y regulación, sus intromisiones en la soberanía de los estados y sus numerosos requisitos.
De hecho, entre los requisitos de inclusión se incluyen una homologación tributaria estricta y muy confiscatoria que arruinaria las ventajas que tiene Andorra como país soberano y lo enviaría a la ruina. Es por esto que en esta relación de amor-odio, Andorra busca encontrar esa posición de equilibrio que le permita atraer capital e inversión extranjera manteniendo la capacidad de decidir su sistema jurídico.
¿Andorra está en la Unión Europea?
Andorra no pertenece a la Unión Europea, como ya nombramos en nuestro artículo sobre la pertenencia del Principado. No está dentro de esta organización como país miembro de la misma y nunca lo ha estado, a diferencia de sus vecinos España y Francia. Sin embargo, las relaciones internacionales entre Andorra y la Unión Europea son bastante fuertes actualmente y fructíferas, y cada vez lo son más.
En concreto, Andorra ha estado haciendo durante las últimas tres décadas con la UE numerosos acuerdos en términos monetarios, comerciales y aduaneros para que sus fronteras no sean un caos absoluto por el simple hecho de no pertenecer a esta organización. No obstante, a día de hoy, resulta una relación jurídica parcial y fragmentada que dificulta a los operadores económicos, trabajadores y ciudadanos de Andorra interactuar con el mercado interior de la UE en igualdad de condiciones que los ciudadanos de un Estado miembro de la Unión Europea (UE) o del Espacio Económico Europeo (EEE).
Es por esto que el Principado de Andorra vela por mantener unas relaciones bilaterales estrechas y fuertes de cooperación con la Unión Europea y la Secretaría de Estado de Asuntos Europeos coordina la negociación de acuerdos con la UE, supervisa su posterior aplicación y hace el seguimiento de los temas de actualidad de la UE que puedan ser de interés para el Principado.
Siendo un tema tan importante en la política exterior andorrana, en este artículo procederemos a explicar brevemente la historia jurídica internacional entre ambos.
Los acuerdos ya firmados
Ya antes de la promulgación de la Constitución andorrana de 1993, el Principado firmó el «Acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y el Principado de Andorra» a mediados de 1990. Este acuerdo de materia aduanera entró en vigor en 1991 e implica que Andorra sea tratada como un estado miembro de la UE en lo que refiere al comercio de productos manufacturados, pero no para los agrícolas. No obstante, se establecían controles aduaneros completos en el lado de la UE de la frontera, ya que los impuestos indirectos bajos, especialmente los de alcohol, tabaco y gasolina, propiciaban el contrabando.
Más adelante, en 1997, se firma el Protocolo veterinario complementario del Acuerdo comercial, que entró en vigor el 1 de marzo de 1998. Andorra adopta la normativa comunitaria en materia veterinaria adaptada a las especificidades del país, por lo que el territorio del Principado de Andorra se integra en el espacio geográfico veterinario de la Unión Europea. En consecuencia, Andorra y la UE pueden intercambiar libremente animales vivos y productos de origen animal.
En 2003 y 2004 se firmaron otros dos acuerdos: uno de cooperación y otro de tributación del ahorro. El primero abarcaba el medio ambiente, las comunicaciones, la información, la cultura, el transporte, la cooperación regional y transfronteriza y las cuestiones sociales. Por otro lado el segundo fue firmado después de la presión de la UE acerca de los negocios offshore y la prevención de blanqueo de capitales.
En 2003, Francia, España y Andorra firmaron otro convenio sobre la circulación y residencia en Andorra de ciudadanos de terceros Estados, coordinando los requisitos de visado (haciendo que Andorra cumpla con los requisitos de visado Schengen) y que Andorra aceptando la entrada con los mismos requisitos de entrada de España o Francia. Sin embargo esto solo aplicaba a visitantes.
Por otro lado, Andorra tiene un acuerdo monetario con la UE firmado en 2011 que le permite convertir el euro en su moneda oficial y que tras algunos percances burocráticos le permitió también emitir sus propias monedas de euro. El hecho de estar dentro de la región de la Unión Europea justo entre España y Francia propiciaba un acuerdo de este estilo.
La crisis financiera y de la BPA
Como comentábamos en nuestro artículo sobre la transformación de Andorra, debido a la crisis financiera que golpeó especialmente fuerte en este pequeño país los gobernantes aceleraron el proceso de cooperación internacional y transparencia. Eso se hizo más evidente tras la crisis de imagen propiciada por el caso de la Banca Privada de Andorra (BPA) y las presiones consiguientes de la UE, resultando finalmente en la salida del Principado de las listas negras y grises de paraísos fiscales de la OCDE y la Unión Europea.
Tras esto, Andorra cambió completamente su marco fiscal, aduanero y de inmigración, renovó sus acuerdos de intercambio de información fiscal e intensificó su control sobre el sistema financiero. También mejoró las regulaciones de prevención de blanqueo de capitales y se firmó un Acuerdo Administrativo de cooperación de estadísticas para adaptarse y homologarse a los estándares marcados por la OCDE y la UE en materia de cumplimiento fiscal internacional.
El Consejo de la UE estudió su relación con los microestados europeos denominados «fragmentados» (Andorra, Mónaco y San Marino) y tras muchos debates sobre cómo afrontar la relación con ellos a nivel administrativo, en 2013 publicó un informe concluyendo que «la participación de los países de tamaño pequeño en el EEE no se considera una opción viable por razones políticas e institucionales». Así, se propuso realizar un solo acuerdo multilateral con los tres microestados para integrar los microestados en el mercado interior. Concretamente, se evaluó:
- Mantener las relaciones actuales: supone que dichos países no puedan disfrutar del Mercado Interior y provoca inseguridad jurídica.
- Adhesión a la UE: opción poco realista debido a que las instituciones y requisitos de la Unión Europea no están adaptados a países tan reducidos y podrían ocasionar inconvenientes institucionales.
- Entrada en el Espacio Económico Europeo: tampoco se consideró viable por razones institucionales, ya que la adherencia al mismo sin ser miembro de la UE comporta otras asociaciones con incompatibilidades institucionales.
- Acuerdos de asociación: Finalmente fue el elegido como opción más simple y viable. Para ello se acordaría primero una parte común con los tres estados y luego una parte específica con cada uno de ellos. Serían de ámbitos comercial y económico.
El acuerdo de asociación
Las negociaciones para el Acuerdo de asociación con los tres países empezaron en 2015, si bien en Andorra se intensificaron en 2018. El objetivo es establecer un marco de relación jurídico que permita dinamizar, diversificar e internacionalizar la economía andorrana mediante la participación en el Mercado Interior común como un espacio sin fronteras económicas por donde circulan libremente las mercancías, las personas, los servicios y los capitales. Para ello se estructura en tres bloques:
- Acuerdo marco: se establecen las normas de gestión del Acuerdo comunes para Andorra, Mónaco, San Marino y la UE, entre las cuales destacan un marco institucional y las cuatro libertades de circulación.
- Protocolo Andorra: aborda las disposiciones que tienen en cuenta las cosas específicas de Andorra
- Anexos: Contienen la normativa técnica de la UE (Directivas, Reglamentos, Decisiones, entre otros) con las adaptaciones que Andorra necesita para poder adoptarla.
De esta forma las negociaciones se realizaron a tres bandas. Por una parte el Gobierno de Andorra representado por la Secretaría de Estado de Asuntos Europeos, por otro la Unión Europea en manos del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), y por otra parte los distintos equipos negociadores de Mónaco y San Marino. El acuerdo supone el compromiso de incorporar al ordenamiento jurídico andorrano el grueso del «caudal comunitario» (conjunto de normas europeas en vigor y que los estados deben respetar y aplicar ) teniendo en cuenta las especificidades andorranas.
Implicaciones del acuerdo entre Andorra y la Unión Europea
La primera y más básica implicación del acuerdo es que Andorra accederá al Mercado Interior de la UE, con lo cual personas, mercancías, servicios y capitales podrán circular libremente entre ambos. No obstante, la UE respetará las necesidades específicas del Principado, fundamentadas en su reducida dimensión geográfica y demográfica. Así, los andorranos y residentes podrán producir, estudiar, vivir, comprar, trabajar o jubilarse en cualquier país de la UE y tener pleno acceso a cualquier producto o servicio en las mismas condiciones que los ciudadanos nacionales de los estados miembros.
Más importante aún es que dicho mercado también abrirá un amplio abanico de oportunidades para la economía andorrana, tanto para los sectores consolidados, como comercio, turismo y servicios financieros, como para las actividades nuevas, como servicios especializados e industrias con un fuerte componente de innovación. Eso sí, dichos sectores deberán acatar el caudal comunitario de la Unión Europea que se incorporará al derecho andorrano.
Por otro lado, también permitirá que el país participe en la elaboración de las normas europeas y reforzará la seguridad jurídica de los ciudadanos y las empresas. En concreto, personas, empresas, organismos, entidades e instituciones andorranas podrán intercambiar experiencias, recibir financiación e integrarse en redes de cultura, investigación e innovación, medio ambiente y pymes, en plena igualdad de condiciones con los socios de la Unión Europea.
¿Afectará el acuerdo a los impuestos en Andorra?
Dado que el Acuerdo de asociación es un acuerdo económico y comercial, la fiscalidad no forma parte de su ámbito de aplicación. Es por eso que no se prevé un cambio del modelo fiscal actual ni una armonización de los impuestos a los tipos aplicados en la UE. Tampoco se armonizarán las prestaciones y cotizaciones en materia de seguridad social, aunque sí se coordinarán los sistemas nacionales para evitar cualquier discriminación en perjuicio de los trabajadores extranjeros.
¿Se eliminarán las fronteras y aduanas físicas?
No, se prevé el mantenimiento de las fronteras físicas porque la fiscalidad no forma parte del Acuerdo de asociación. La libre circulación de mercancías conlleva que la UE y Andorra no se apliquen aranceles aduaneros ni cuestionen la conformidad técnica de las mercancías que se intercambien. Sin embargo, debido al mantenimiento de la fiscalidad andorrana en tipos bajos, es necesaria la presencia de fronteras físicas para realizar la importación y exportación de dichas mercancías.
En 1993, la UE añadió como requisito a la libre circulación de mercancías aplicar un tipo normal mínimo de IVA del 15% (muy superior al IGI andorrano) y unos impuestos especiales sensiblemente superiores a los de Andorra. Prescindir de las fronteras físicas llevaría asociada la necesidad de llevar a cabo, entre otras acciones, dicha homologación fiscal. Mantener las fronteras físicas es, pues, necesario para excluir la fiscalidad del proyecto de Acuerdo de asociación, y mantener la autonomía tributaria.
¿Dónde actúa pues, el acuerdo?
El proyecto de Acuerdo de asociación aporta tres elementos:
- Mantiene el contenido del aún vigente Acuerdo comercial de 1990 pero amplía el régimen de Unión aduanera a los productos agrícolas y prevé una solución específica para el tabaco.
- Aporta la equivalencia técnica necesaria para poder llevar a cabo intercambios comerciales con los países de la UE, de tal forma que las fronteras actuarán únicamente a nivel fiscal.
- Incorpora políticas complementarias necesarias para garantizar la igualdad de condiciones entre los operadores económicos (como la competencia, las ayudas de Estado o la contratación pública).
¿En qué beneficiará a Andorra el acuerdo?
Este acuerdo permitirá, entre otros, flexibilizar las fronteras y comerciar con mayor facilidad, que los ciudadanos andorranos puedan trabajar, residir y emprender, jubilarse, etc. en cualquier país de la Unión Europea en igualdad de condiciones con los nacionales, acceder a los programas e instrumentos financieros de la UE, así como a los de formación y apoyo a los jóvenes, y disponer de una protección mayor frente a un conflicto con un socio o una contraparte de cualquier país de la UE.
El acuerdo se acelera
Debido a las políticas de Horizonte23, el plan trazado por el Gobierno como respuesta a la crisis ocasionada por la pandemia de covid-19, el Acuerdo de Asociación se ha acelerado de forma muy marcada. Dado que es un acuerdo muy amplio y que afecta de forma muy profunda a muy diversos aspectos de Andorra, el acuerdo entre la Unión Europea y Andorra se lleva negociando más de siete años ya. Sin embargo, el Gobierno tiene en mente dejarlo ya preparado para 2024.
En una reunión pública, el jefe de Gobierno, Xavier Espot y su secretario de Estado de Asuntos Europeos ha planteado los avances realizados en las negociaciones y su voluntad para conseguir el mejor acuerdo de asociación para Andorra en la última reunión informativa sobre este proyecto de 2022. No solo eso: también ha admitido que en los últimos meses ha incrementado tanto el ritmo como la intensidad de las negociaciones con la Comisión Europea y que van a seguir aumentando sus esfuerzos en esta etapa final.
El objetivo de la reunión pública, publicitada a todos los residentes, fue tratar el estado de situación de la negociación y los temas más delicados de este proyecto como son la libre circulación de personas, telecomunicaciones o servicios financieros. Todo debido a la magnitud de influencia que va a tener este tratado sobre la economía y en general la sociedad andorrana. También remarcaron que el modelo más parecido a seguir es Liechtenstein, si bien están aprendiendo también de otros países con acuerdos similares como Finlandia, Mónaco o San Marino.
En conclusión
Las relaciones actuales entre Andorra y la Unión Europea son estrechas y fructíferas, pero se llevan a cabo en una serie de acuerdos fragmentados y no estandarizados que suponen una gestión difícil de los mismos. Con el fin de agilizar la gestión y profundizar en la libre circulación de personas, capitales, mercancías y servicios, se ha considerado como opción más factible realizar este acuerdo en términos económicos y comerciales.
El acuerdo permitirá eliminar trabas al movimiento económico y dar mayor voz a Andorra en las decisiones e instrumentos europeos, pero manteniendo la autonomía andorrana, especialmente en términos de fiscalidad. De esta forma se busca ahondar en la apertura internacional andorrana, su diversificación, y su renovación de imagen de paraíso fiscal que lleva arrastrando tanto tiempo.
